artikel Europese Grondwet in Liberaal Reveil aug. 2003

HET NEDERLANDS BELANG VERGT EEN MEER FUNDAMENTELE AANPAK

SAMMY VAN TUYLL

Onlangs heeft de Europese Conventie een voorstel gedaan voor een Europese Grondwet. Dit zal de basis zijn voor de onderhandelingen in de binnenkort te starten intergouvernementele conferentie. In dit artikel wordt betoogd dat de ontwerp-Grondwet uiteindelijk niet in het belang van Nederland is, bovendien de afstand van de burgers tot de Europese besluitvorming zal vergroten en tot verdere vervreemding zal leiden. Het is daarom wenselijk dat Nederland een visie ontwikkelt die tot een andere en betere uitkomst van de intergouvernementele conferentie leidt.

In juni is de Europese Conventie er in geslaagd consensus te bereiken over een voorstel voor een toekomstige Europese Grondwet. De Conventie, die onder voorzitterschap stond van Valéry Giscard d'Estaing, bestond uit vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten, van de nationale parlementen, van het Europees Parlement, van de Europese Commissie en van maatschappelijke geledingen. Zij had de opdracht een consistent kader te scheppen voor besluitvorming in een Unie van 25 of meer lidstaten. Bij het begin van de werkzaamheden, voorjaar 2002, waren de verwachtingen, zeker in Nederland, niet hooggespannen. Velen dachten dat een dergelijk heterogeen gezelschap niet tot een werkbaar resultaat zou komen. En mocht er al iets uit komen, dan zou dat niet veel te betekenen hebben. De uiteindelijke uitkomst is dus anders. Er ligt een ontwerp-verdrag, waarvan de Europese Raad in Thessaloniki gezegd heeft dat het 'een goede basis' is voor de start van de intergouvernementele conferentie. Deze moet in het najaar van 2003 onder Italiaans voorzitterschap aanvangen en nog voor de verkiezing van het Europees Parlement in juni 2004 een resultaat opleveren. Voorzitter Giscard d'Estaing gaat zelfs verder. Hij dringt er in zijn 'Verklaring van Rome' op aan de intergouvernementele conferentie in december 2003 af te sluiten, opdat de Europese Unie op 9 mei 2004 de 'Grondwet van Rome' kan ondertekenen. Hij roept het Italiaans voorzitterschap - en in het bijzonder de voorzitter van de Europese Raad, Silvio Berlusconi - op de tekst van de ontwerp-Grondwet intact te laten. Deze ter discussie stellen, zelfs gedeeltelijk, zou tot een mislukking leiden. Of de intergouvernementele conferentie (igc) zo voortvarend te werk zal gaan, is nog maar de vraag. Immers, als toch de tekst van de Conventie volledig ongewijzigd blijft, kan deze even goed in een bijeenkomst van de Europese Raad worden bevestigd. Alleen al het feit dat een igc bijeengeroepen wordt, geeft aan dat over het voorstel van de Conventie nog onderhandeld gaat worden. En dat is maar goed ook: in de voorliggende ontwerp-Grondwet verschuift het machtsevenwicht ten gunste van de grotere lidstaten. Er is daarom alle reden om het resultaat van de Conventie kritisch te bezien en een strategie te formuleren die tot een aanpassing van de voorgestelde institutionele verhoudingen kan leiden. De Conventie is in zoverre in haar opdracht geslaagd, dat een institutioneel kader wordt voorgesteld voor de besluitvorming in de Unie na de uitbreiding. Ook is de tekst leesbaar en toegankelijker dan het huidige verdrag. Wel is duidelijk dat de onderhavige voorstellen geschreven zijn vanuit de optiek van de grotere lidstaten. Ze lijken op het eerste gezicht niet onredelijk, maar hebben duidelijk tot gevolg dat de grotere lidstaten een relatief grotere invloed zullen hebben dan nu het geval is en dan uit democratisch oogpunt wenselijk is. Dat de grotere lidstaten meer invloed krijgen, lijkt op het eerste gezicht democratisch te zijn, omdat deze nu eenmaal meer inwoners hebben. Maar men vergeet daarbij vaak dat onder die inwoners verschillende opvattingen bestaan. Ondanks de mooie woorden, is de Conventie er niet in geslaagd een institutioneel kader te scheppen dat Europa dichter bij de burger brengt. Integendeel: de verschuiving van de macht naar de Raad en de grotere lidstaten zal er toe leiden dat de besluitvorming verder van de burger af komt te staan. Dit zal de afkeer van Europa en misschien zelfs van de politiek in het algemeen, met name in de kleinere lidstaten, versterken. In tegenstelling tot de Nederlandse opstelling voorafgaand aan het Verdrag van Nice, heeft de Nederlandse regering tijdig onderkend dat de kleinere lidstaten een gemeenschappelijk belang hebben bij een evenwichtig en consistent institutioneel kader. Dat is een grote vooruitgang. Niettemin is de uitkomst van het proces niet bevredigend. Hier wreekt zich een gebrek aan een consistente langetermijnvisie op de gevolgen van de uitbreiding voor het besluitvormingsproces en op mogelijke alternatieven voor een evenwichtig institutioneel kader.

ACHTERGROND
De Conventie is bijeengeroepen omdat de uitbreiding een herziening van het institutioneel kader van de Unie noodzakelijk maakte. Het institutioneel kader bepaalt hoe de besluiten genomen worden, hoe de macht verdeeld is en of het besluitvormingsproces democratisch, transparant en effectief is. Het huidig institutioneel kader van de Unie stamt uit de beginperiode van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal en de Europese Economische Gemeenschap, toen de Gemeenschappen uit zes lidstaten bestonden. Duidelijk moge zijn dat dit bij een uitbreiding naar 25 of meer lidstaten niet meer toereikend is. Al eerder zijn pogingen gedaan het institutioneel kader te hervormen met het oog op de uitbreiding. Deze pogingen, die resulteerden in de Verdragen van Amsterdam (1997) en Nice (2000), zijn evenwel mislukt. In Nice is daarom bepaald dat in 2004 een nieuwe igc gehouden zou worden. In december 2001 is in Laken afgesproken dat deze door de Conventie zou worden voorbereid. In 2004 zullen tien nieuwe lidstaten toetreden, waarmee het aantal lidstaten op 25 komt. Naar verwachting zullen Roemenië en Bulgarije in 2007 volgen. Het ligt voor de hand dat onder meer de landen in voormalig Joegoslavië tot de Unie zullen willen toetreden. Niet uitgesloten mag worden dat in 2015 de Unie uit 33 of meer lidstaten zal bestaan, te weten de huidige vijftien lidstaten en achttien nieuwe lidstaten uit Midden- en Oost-Europa. Het is daarom zo belangrijk om bij het ontwikkelen van een visie op het wenselijk institutioneel kader rekening te houden met de gevolgen van een verdere uitbreiding op middellange termijn. Het besluitvormingsproces is het meest relevant bij wetgeving. Hier gaat het immers om besluiten die de burgers direct raken. Een groot deel van de wetgeving in Nederland is afhankelijk van regelgeving in Europees verband. Volgens sommige schattingen gaat het hier om tweederde van alle wetgeving die door het Nederlandse parlement wordt aangenomen. Dit betreft in hoofdzaak Europese regelgeving die voor de lidstaten bindend is en die, op voorstel van de Commissie, met gekwalificeerde meerderheid door de Raad en door het Europees Parlement wordt aangenomen (gekwalificeerde meerderheid in de Raad houdt in dat de regelgeving wordt aangenomen, ook al zijn een aantal lidstaten er tegen). Het gaat hier dus om beleidsterreinen waarop de lidstaten de uiteindelijke macht al aan Europa hebben overgedragen. Daarnaast worden in de Raad ook andere besluiten genomen, zoals aanbevelingen in het kader van het werkgelegenheidsbeleid of in het kader van het economisch beleid. Deze zijn niet bindend. Ook is er (bindende) regelgeving die met unanimiteit moet worden aangenomen, zoals bijvoorbeeld op fiscaal terrein. In dat geval kan één enkele lidstaat de besluitvorming tegenhouden. Het aantal gebieden waar met unanimiteit besloten wordt, neemt evenwel af. De belangrijkste problemen die met het oog op de uitbreiding opgelost moesten worden waren de besluitvorming in de Raad, het voorzitterschap van de Raad en de samenstelling van de Commissie.

MEER INVLOED GROTERE LIDSTATEN
Ook zonder wijziging van het institutioneel kader, zou de uitbreiding tot meer invloed van de grotere lidstaten hebben geleid. Dat geldt in de eerste plaats voor de besluitvorming in de Raad. Wanneer een voorstel van de Commissie in de Raad, of - meestal - in één van de ambtelijke Raadswerkgroepen, wordt behandeld, gebeurt het nu al zelden dat echt plenair met vijftien lidstaten tezamen een compromis wordt bereikt. Meestal probeert het voorzitterschap, na een eerste inventarisatie van de standpunten, een compromisvoorstel te formuleren in overleg met één of meer lidstaten die voor het bereiken van een meerderheid van belang zijn. In een uitgebreide Unie, wanneer 25 lidstaten of meer om tafel zitten, zal het nog lastiger zijn om in de plenaire Raad over de teksten voor wetgeving te onderhandelen. Het valt daarom te verwachten dat vaker in kleiner verband naar compromisvoorstellen gezocht wordt. Het ligt voor de hand dat de grotere lidstaten, die gelet op hun bevolkingsaantal een zware stem in de besluitvorming hebben, met elkaar vooroverleg zullen voeren en daarbij mogelijk deals over verschillende onderwerpen tegelijk zullen sluiten. Zo kan een concessie op één gebied worden gecompenseerd met een genoegdoening elders, desnoods op het terrein van andere regelgeving, financiële middelen of een benoeming in een belangrijke functie. Nu al vindt soms informeel overleg plaats tussen de grotere lidstaten; het belang daarvan zal na de uitbreiding alleen maar toenemen. Te verwachten valt dat aan een dergelijk vooroverleg de zes lidstaten met een bevolking van 38 miljoen inwoners en meer zullen deelnemen ; tezamen vertegenwoordigen zij - wanneer de Unie straks uit 27 lidstaten zal bestaan - 69,8 procent van de bevolking van de Unie. Wanneer de grotere lidstaten eenmaal een compromis met elkaar gesloten hebben, zal het zeer lastig zijn om daar in de plenaire Raad nog verandering in aan te brengen. De dreiging van het ontstaan van een structureel vooroverleg - of directorium - van de grote lidstaten wordt door sommigen weggewuifd met de opmerking dat de grote lidstaten het niet per definitie met elkaar eens zijn en dat in vrijwel geen enkele sector de tegenstellingen tussen de grote en kleine lidstaten lopen . Daarmee slaan zij evenwel de plank mis: juist wanneer de grote lidstaten het niet met elkaar eens zijn, heeft het zin dat zij vooroverleg voeren om een compromis te bereiken. Het bezwaar van het ontstaan van een directorium van de grote lidstaten is in de onderhavige voorstellen van de Conventie niet ondervangen. Integendeel, het wordt zelfs versterkt doordat bij de voorstellen van de Conventie het institutioneel evenwicht naar de Raad verschuift, onder meer doordat de Europese Raad een vaste voorzitter krijgt.

VOORZITTERSCHAP RAAD
Tot nu toe werd het voorzitterschap van de Raad bij toerbeurt door één van de lidstaten vervuld. Tot juni 2003 was dat Griekenland, sinds 1 juli is dat Italië. Nederland bekleedde het voorzitterschap in de eerste helft van 1997 en is in de tweede helft van 2004 weer aan de beurt. Een dergelijk roulerend voorzitterschap heeft tot nu toe goed gewerkt, maar het valt niet te ontkennen dat hier als gevolg van de uitbreiding een probleem ligt. Ten eerste omdat de frequentie waarmee het voorzitterschap bekleed wordt, aanzienlijk daalt. Met de oorspronkelijke zes lidstaten was dat eens in de drie jaar. Als gevolg van eerdere uitbreidingen werd dat eens in de zes of 7,5 jaar, na de uitbreiding wordt dat eens in de veertien jaar. Waar voorheen op een zekere expertise kon worden gerekend, doordat politici en ambtenaren ervaring hadden opgedaan bij een eerder voorzitterschap, is daar straks geen sprake meer van. Een tweede probleem is dat de Unie met een groot aantal zeer kleine lidstaten wordt uitgebreid (Malta, Estland, Cyprus, Slovenië, et cetera.). Voor zowel de Europese burger als voor derde landen (Verenigde Staten, Rusland, China) is het minder duidelijk en acceptabel als voorheen onbekende politici plotseling het aanspreekpunt in Europa worden. Met name derde landen zullen dan neigen zich tot de voor hen bekende personen in de grote lidstaten te wenden. Kortom: voorzitterschap van de Raad was wel degelijk een probleem, waar op verstandige wijze een oplossing voor gevonden moest worden. Het presidium van de Conventie heeft daarom voorgesteld het voorzitterschap van de Raad voor een langere periode door een vaste - door de Raad te verkiezen - voorzitter te laten bekleden. Maar een dergelijke vaste voorzitter van de Raad zal de positie van de Raad ten opzichte van de andere instellingen versterken, en daarmee ook de positie van de grotere lidstaten, die immers in de Raad een grotere invloed krijgen. Nederland heeft dit bezwaar onderkend: staatssecretaris Nicolaï wees er op dat een vaste voorzitter van de Raad te vergelijken zou zijn met een nieuwe Zonnekoning. Terecht heeft Nederland, samen met andere kleinere lidstaten, oppositie tegen dit voorstel gevoerd. En niet geheel zonder succes: volgens de uiteindelijke voorstellen van de Conventie komt er wel een vaste voorzitter van de Europese Raad, maar zijn bevoegdheden zijn ten opzichte van eerdere voorstellen afgezwakt. Maar de oppositie van Nederland was laat en zonder duidelijke analyse van de problemen en daardoor ook zonder duidelijke alternatieven. Het gevolg is dus dat de vaste voorzitter er toch komt. De Europese Raad zal een voorzitter krijgen die voor 2,5 jaar verkozen wordt en eenmaal herkiesbaar is. Verkiezing vindt plaats met gekwalificeerde meerderheid, te weten (na 1 november 2009) met een gewone meerderheid van de lidstaten die tenminste zestig procent van de bevolking van de Unie vertegenwoordigen. Dat betekent dat Duitsland en twee andere grote lidstaten iedere benoeming kunnen blokkeren. Duidelijk is dat iedere voorzitter die voor herverkiezing in aanmerking wil komen in ieder geval zal zorg dragen dat hij de belangen van de grote lidstaten - die zijn herverkiezing immers kunnen tegenhouden - zal behartigen. Voor het voorzitterschap van de andere samenstellingen van de Raad zal een roulatieschema 'op voet van gelijkheid' gelden. De Europese Raad stelt de regels voor dat toerbeurtsysteem vast, rekening houdend met het Europese politieke en geografische evenwicht en de diversiteit van de lidstaten. Aangezien het niet meer zo zal zijn dat één lidstaat het voorzitterschap van alle raden bekleedt, zal het Raadssecretariaat (al of niet onder de informele leiding van de voorzitter van de Europese Raad) een sterkere rol spelen bij de coördinatie. De nu gekozen oplossing voor het voorzitterschap heeft twee gevolgen. Ten eerste zal het vast voorzitterschap van de Europese Raad er toe leiden dat het machtsevenwicht van de Commissie naar de Raad verschuift. Dit is in het algemeen niet in het belang van de kleinere lidstaten. Ten tweede zal het Raadssecretariaat een grotere rol spelen bij het ondersteunen van de verschillende voorzitters van de andere samenstellingen van de Raad. Dit betekent dat het belang van invloed op het Raadssecretariaat toeneemt. Gelet op de machtsverhoudingen ligt het voor de hand dat de grotere lidstaten zullen trachten daar een duidelijke stempel op te gaan drukken Het uiteindelijk resultaat is wellicht meer bevredigend dan het oorspronkelijke voorstel, maar tevreden mogen wij er niet mee zijn.

COMMISSIE
Een ander probleem betreft de samenstelling van de Commissie. Tot nu toe bestond de Commissie uit één onderdaan uit iedere lidstaat, waarbij tot 2004 uit de grotere lidstaten zelfs twee Commissarissen afkomstig zijn. Ook voor de samenstelling van de Commissie was duidelijk dat niet volstaan kon worden met alles bij het oude te laten. Het is daarom goed dat de Conventie voorstelt om - na 1 november 2009 - het aantal Commissarissen tot vijftien te beperken. Daarnaast kunnen er maximaal vijftien Commissarissen zonder stemrecht zijn. De Europese Raad zal een roulatieschema opstellen voor de samenstelling van de Commissie, waarbij de lidstaten op strikt gelijke voet behandeld zullen worden. Indien deze bepaling gevolgd wordt - het valt te bezien of zij in de igc overeind blijft - houdt dit dus in dat een land als Frankrijk even vaak een Commissaris met stemrecht heeft als Estland of Malta. Dit heeft twee gevolgen. Ten eerste zal de Commissie minder gezag hebben wanneer belangrijke lidstaten (Frankrijk, Duitsland en het Verenigd Koninkrijk) niet in het college vertegenwoordigd zijn. Dit verzwakt de positie van de Commissie ten opzichte van de Raad. Ten tweede zullen de grote lidstaten op verschillende manieren proberen hun invloed binnen de Commissie te herwinnen. Hiertoe bestaan verschillende mogelijkheden. Ten eerste bij de portefeuilleverdeling. Ten tweede zullen de Commissarissen uit de grotere lidstaten, ook als zij geen stemrecht hebben, door het gewicht van hun achterban toch een zekere invloed kunnen uitoefenen en misschien zelfs meer invloed dan een Commissaris uit een kleinere lidstaat met stemrecht. Ten derde hebben de grotere lidstaten per definitie een groter aandeel in de ambtelijke staf van de Commissie; zij zullen niet schromen daar gebruik van te maken in de periodes dat zij geen Commissaris met stemrecht in het college hebben. Op middellange termijn kent het voorstel van de Conventie evenwel een veel fundamenteler bezwaar. Zoals gezegd, valt te verwachten dat de Unie zich verder zal uitbreiden. Niet uit te sluiten valt dat de Unie in 2015 uit 33 of meer lidstaten zal bestaan, te weten de huidige vijftien lidstaten en achttien nieuwe lidstaten uit Midden- en Oost-Europa. Dat heeft bij de huidige voorstellen twee gevolgen. Ten eerste zullen er lidstaten zijn die helemaal niet in de Commissie vertegenwoordigd zijn, ook niet met een Commissaris zonder stemrecht. Ten tweede betekent dit dat bij een toerbeurtsysteem op strikte voet van gelijkheid de meerderheid van de Commissarissen zal bestaan uit onderdanen van de achttien nieuwe lidstaten. De meerderheid van de Commissarissen zal dus afkomstig zijn uit lidstaten die een minderheid van de bevolking vertegenwoordigen (circa 25 procent), een veel lager inkomen per hoofd kennen en die een geheel andere economische en politieke achtergrond hebben. Dit is natuurlijk absurd en kan tot - ook voor Nederland - zeer onwenselijke situaties leiden. Om een voorbeeld te geven: wanneer het wenselijk is dat de Commissie een bepaald voorstel voor wetgeving doet (wetgeving die ook voor Nederland van belang is), is binnen de Commissie daarvoor alleen een meerderheid te vinden als de Raad akkoord gaat met een verhoging van de structuurfondsen. In een dergelijke situatie zouden wij niet moeten willen geraken. Een en ander betekent dat een toerbeurtsysteem op voet van gelijkheid in ieder geval op de middellange termijn (over circa tien jaar) niet houdbaar is. Zoals gezegd, is het nog maar de vraag of het voorstel in de komende igc overeind blijft. Niet ondenkbaar is dat de grotere lidstaten - die nu het vast voorzitterschap van de Raad binnengehaald hebben - hier een punt van zullen maken. In ieder geval heeft de Europese Centrale Bank een precedent geschapen voor een roulatieschema waarbij de grotere lidstaten vaker aan bod zijn dan de kleinere. Maar een dergelijk roulatieschema zou de invloed van de grotere lidstaten nog meer versterken en is uit dien hoofde niet wenselijk. Nederland zal dan voor een dilemma staan: of een Commissie accepteren waarin de nieuwe lidstaten de boventoon voeren, of akkoord gaan met een roulatieschema, waarbij de grotere lidstaten vaker of zelfs altijd aan bod komen. Duidelijk moge zijn dat het voorstel van de Conventie - hoewel voor de korte termijn werkbaar - op de middellange termijn tot onbevredigende uitkomsten leidt. Het is zaak daar nu al rekening mee te houden en te anticiperen op oplossingen die op termijn wel aanvaardbaar zijn. Het is een illusie dat het onverkort vasthouden aan één Commissaris per lidstaat in het Nederlands belang is. Het is een onhoudbaar standpunt en kan er alleen maar toe leiden dat een toerbeurtsysteem met een zwaarder gewicht voor de grotere lidstaten, sneller wordt ingevoerd. En dat is zeker niet in ons belang.

EUROPEES PARLEMENT
De Conventie verandert niet veel aan de werkwijze en de samenstelling van het Europees Parlement. Wel wordt het aantal zetels beperkt en krijgt het Parlement meer invloed op de wetgeving. Maar de essentie is dat het Parlement blijft bestaan uit een samenvoeging van de nationale delegaties uit de lidstaten. Dit heeft twee gevolgen. Ten eerste zal met de toenemende invloed van het Parlement het belang groeien voor de lidstaten om de greep op 'hun' europarlementariërs te versterken. Een dergelijke ontwikkeling zou in het nadeel van de kleinere lidstaten kunnen zijn. Ten tweede leidt dit tot een geringere herkenbaarheid van de europarlementariërs voor de burgers. Men stemt immers op de kandidaat-europarlementariër uit zijn eigen lidstaat, maar fractievoorzitter of woordvoerder over een bepaald onderwerp wordt doorgaans een europarlementariër die uit een andere lidstaat afkomstig is. Een Parlement, waar op zijn minst een deel van de leden via Europese lijsten verkozen wordt, zou de herkenbaarheid van het Parlement vergroten en daarmee tevens het democratisch gehalte van de Unie. Het is ook een waarborg dat de belangen van de kleinere lidstaten beter beschermd worden.

BASISPROBLEEM
De Conventie is er niet in geslaagd een bevredigende oplossing te vinden voor het institutioneel kader van de Unie na de uitbreiding tot 25, en op termijn mogelijk tot 33 lidstaten of meer. Het voorgestelde institutioneel kader marginaliseert op onaanvaardbare wijze de invloed van de kleinere lidstaten, zoals Nederland, en leidt ook tot een grotere afstand van de burger tot de Europese besluitvorming. Dat komt in hoofdzaak doordat zonder een meer fundamentele herziening van het institutioneel kader, geen oplossing bestaat voor de hierboven beschreven onevenwichtigheden. Het basisprobleem van de Europese Unie is dat zij een Unie is die bestaat uit enkele grote en vele kleine lidstaten, variërend van Duitsland (82 miljoen inwoners) tot Malta (377.000 inwoners). Ter illustratie enkele getallen. In de vier grote lidstaten (Duitsland, het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk en Italië) woont 53,6 procent van de bevolking van de toekomstige EU-27. De zes grootste lidstaten (de genoemde vier, plus Spanje en Polen) bevatten zelfs 69,8 procent van de bevolking. De vier grote lidstaten vertegenwoordigen gemiddeld elk 13,4 procent van de bevolking. De twintig kleinere lidstaten, inclusief Nederland (met 3,3 procent), vertegenwoordigen gemiddeld 1,25 procent, dat is dus minder dan één tiende van het gemiddelde aandeel van de grote lidstaten. Duitsland alleen al vertegenwoordigt zeventien procent van de bevolking. Dat is evenveel als de zeventien kleinste lidstaten bij elkaar. Voor besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid in de Raad is een gewone meerderheid van de lidstaten vereist, die zestig procent van de bevolking vertegenwoordigen. Dit betekent dat Duitsland, tezamen met twee andere grote lidstaten, ieder besluit kan tegenhouden. Anderzijds, wanneer de zes grote lidstaten het met elkaar eens zijn, is er een coalitie van 13 kleinere lidstaten nodig om een dergelijk besluit tegen te houden. Het klinkt weliswaar democratisch dat Duitsland evenveel stemmen heeft als de 17 kleinste lidstaten tezamen, zij hebben immers evenveel inwoners. Maar de fictie die daarbij gehanteerd wordt is dat de Duitse inwoners het allen met elkaar eens zijn, terwijl bij de zeventien kleinere lidstaten de diversiteit van de belangen wel tot uitdrukking zal komen en zij lang niet altijd op gelijke wijze zullen stemmen. Omdat de Duitse vertegenwoordiger in de Raad geacht wordt de stem van alle Duitsers te vertegenwoordigen, heeft Duitsland onevenredig meer macht dan de kleinere lidstaten die bij elkaar een even grote bevolking vertegenwoordigen.

Tabel: bevolking van de Europese Unie na de uitbreiding in 2007

	bevolking	in % van de EU-27	in %, cumulatief
Duitsland	82.038	17.05	17.05
VK	59.247	12.31	29.36
Frankrijk	58.966	12.25	41.62
Italië	57.612	11.97	53.59
Spanje	39.394	8.19	61.78
Polen	38.667	8.04	69.81
Roemenië	22.489	4.67	74.49
Nederland	15.760	3.28	77.76
Griekenland	10.533	2.19	79.95
Tsjechië	10.290	2.14	82.09
België	10.213	2.12	84.21
Hongarije	10.092	2.10	86.31
Portugal	9.980	2.07	88.38
Zweden	8.854	1.84	90.22
Bulgarije	8.230	1.71	91.93
Oostenrijk	8.082	1.68	93.61
Slowakije	5.393	1.12	94.73
Denemarken	5.313	1.10	95.84
Finland	5.160	1.07	96.91
Ierland	3.744	0.78	97.69
Litouwen	3.701	0.77	98.46
Letland	2.439	0.51	98.96
Slovenië	1.978	0.41	99.38
Estland	1.446	0.30	99.68
Cyprus	752	0.16	99.83
Luxemburg	429	0.09	99.92
Malta	377	0.08	100.00
EU-27	481.179	100

bron: Europese Commisie

De kern van het probleem is dat men getracht heeft twee uitgangspunten in één instelling, de Raad, te verenigen: dat van soevereiniteit en dat van proportionaliteit. Het eerste brengt met zich dat iedere lidstaat een gelijke stem heeft. Het tweede zou inhouden dat het aantal stemmen evenredig is met het bevolkingsaantal. In de economische theorie bestaat een wet die stelt dat je niet twee doelstellingen met één instrument kunt nastreven. Zo kun je met alleen monetair beleid niet stabiele prijzen en volledige werkgelegenheid bereiken. Naar analogie daarvan zou ook gesteld kunnen worden dat in het institutioneel kader het niet mogelijk is om twee uitgangspunten op harmonieuze wijze binnen één instelling te verenigen. Doe je dat toch, dan veronachtzaam je in feite één van die uitgangspunten en creëer je spanning. In casu leidt het er toe dat de kleinere lidstaten in de Raad nauwelijks meer invloed kunnen uitoefenen.

OPLOSSING
De oplossing moet dan ook gezocht worden in een institutioneel kader, waarin de verschillende uitgangspunten in verschillende instellingen tot uitdrukking komen. Er is geen bezwaar tegen dat de Duitse kiezers bij elkaar evenveel invloed hebben als de kiezers van de zeventien kleinste lidstaten, mits de Duitse kiezers niet als één blok opereren. Dat kan door een institutioneel kader te scheppen waarin het wetgevingsproces - voor die wetgeving die nu met gekwalificeerde meerderheid wordt aangenomen - geheel aan een uit twee Kamers bestaand Parlement wordt overgelaten. De Raad blijft dan bevoegd voor alle andere zaken, alsmede de wetgeving waartoe nu met unanimiteit wordt besloten. Eén Kamer van het Parlement wordt gekozen via Europese lijsten, zodat de kiezer rechtstreeks op de toekomstige fractievoorzitter kan stemmen. In deze Kamer is met name het politieke element van belang. De andere Kamer, de Senaat, vertegenwoordigt het nationale dan wel regionale element. Verschillende opties zijn daarbij denkbaar: twee - rechtstreeks verkozen - Senatoren per lidstaat, dan wel een aantal dat afhankelijk is van het aantal inwoners van een lidstaat (bijvoorbeeld twee tot zes). De Commissie zou in een dergelijk stelsel het vertrouwen van het Parlement moeten genieten, net zoals dat in Nederland voor de regering geldt. De nationaliteit van de Commissarissen speelt dan geen rol . Dat laatste lijkt misschien op het eerste gezicht minder wenselijk, maar zou op den duur - mits met voldoende waarborgen omkleed - een veel evenwichtiger resultaat kunnen opleveren dan een toerbeurtsysteem, zoals nu door de Conventie voorgesteld. Een institutioneel kader als hier omschreven brengt mee dat de stem van een Nederlandse of van een Portugese kiezer even zwaar weegt als die van een Duitse kiezer, en niet - zoals nu - de facto geen gewicht heeft.

CONCLUSIE
Het resultaat van de Conventie laat te wensen over. Het zal er toe leiden dat de inwoners van de kleinere lidstaten, waaronder Nederland, in feite niets meer te vertellen hebben. Ook uit oogpunt van democratie en de betrokkenheid van de burger in het algemeen, schiet het resultaat van de Conventie tekort. Het is zaak in de igc te trachten het resultaat te verbeteren. Een duidelijker besluitvormingsproces is wenselijk en een institutioneel kader waarbij het wetgevingsproces grotendeels aan een uit twee Kamers bestaand Europees Parlement wordt overgelaten, lost veel van de geschetste problemen op. Het zal te ver voeren om een dergelijk institutioneel kader in de komende igc tot stand te brengen. Maar het zou de inzet van het Nederlands beleid moeten zijn om zo veel mogelijk daarvan te realiseren. Zo zou een deel van het Europees Parlement via Europese lijsten verkozen kunnen worden, zoals voorgesteld door de ELDR in zijn bijdrage aan de Conventie. Ook zou de voorzitter van de Commissie direct door het Parlement benoemd moeten worden, en niet, zoals nu, op bindende voordracht van de Europese Raad. Maar het is vooral van belang dat de Nederlandse regering een duidelijke visie ontwikkelt op de gevolgen van de uitbreiding op de lange termijn en op een mogelijk en wenselijk institutioneel kader. Dit is een uitdaging voor het Nederlands beleid. Je kunt geen strategie voeren, zonder visie die gebaseerd is op een analyse van de gevolgen van de uitbreiding op de lange termijn. Dit is bij uitstek ook een liberale uitdaging. Niet alleen omdat liberalen hierin een traditie hoog te houden hebben. Het was immers de liberaal Thorbecke die aan de wieg van de democratie in Nederland stond. Maar ook omdat hier, zoals zo vaak het geval is, de liberale aanpak het best het Nederlands belang dient. Europa is een trein die voortdendert, sneller dan verwacht. Het heeft geen zin te proberen de ontwikkelingen tegen te houden en op de rem te gaan staan, zoals dat een paar keer geprobeerd is. Dat zal de trein niet doen stoppen. Eraf springen heeft ook geen zin. Wat ons te doen staat is een toekomstvisie ontwikkelen voor de iets langere termijn en op basis daarvan tijdig de wissel trachten om te zetten. Zodat de trein daar uitkomt waar wij dat willen. Maar als wij zo doorgaan, worden wij uitgerangeerd.